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　　《上海市查处车辆非法客运办法(草案)》征询公众意见

　　《上海市查处车辆非法客运若干规定》已由上海市第十四届人民代表大会常务委员会第十三次会议于2014年6月19日通过，现予公布，自2014年8月1日起施行。

　　（2014年6月19日上海市第十四届人民代表大会常务委员会第十三次会议通过）

　　第一条 为了规范本市客运市场秩序，查处车辆非法客运行为，保障乘客安全，根据有关法律和行政法规，结合本市实际，制定本规定。

　　第三条 除客运出租汽车外，禁止对其他汽车喷涂客运出租汽车专用车身颜色、安装客运出租汽车专用营运标识和设施。

　　第四条 对违反本规定第二条第一款规定的，按照法律、行政法规和本市地方性法规的有关规定，由交通行政管理部门扣押从事非法客运活动的车辆并予以处罚；对从事非法客运活动再次被查获且存在安全隐患的，依法定程序没收用于从事非法客运活动的车辆。对从事非法客运活动的驾驶人，由公安交通行政管理部门暂扣其机动车驾驶证三个月至六个月；对有依法应当吊销机动车驾驶证的道路交通安全违法行为的，吊销其机动车驾驶证。

　　违反本规定第二条第二款规定的，由公安交通行政管理部门负责道路检查，收集有关证据后，将案件材料移送交通行政管理部门，由交通行政管理部门处以一千元以上五千元以下的罚款。

　　第五条 违反本规定第三条规定假冒客运出租汽车的，由交通行政管理部门没收其车辆和专用营运标识、设施，并可处以一万元以上五万元以下的罚款。

　　第六条 交通行政管理部门扣押从事非法客运活动的车辆后，应当依法作出行政处理决定。

　　无法查明违法行为人或者违法行为人逾期未接受处理的，交通行政管理部门应当及时发布公告。自公告发布之日起六十日内违法行为人仍无法查明或者仍未接受处理的，交通行政管理部门可以对扣押车辆依法作出拍卖等处理；所得款项按照规定，应当上缴国库或者划入财政专户。

　　上海市人民代表大会法制委员会关于《上海市查处车辆非法客运若干规定（草案）》审议结果的报告

　　2014年6月19日在上海市第十四届人民代表大会常务委员会第十三次会议上

　　市十四届人大常委会第十二次会议对市人民政府关于提请审议《上海市查处车辆非法客运若干规定（草案）》（以下简称规定草案）的议案进行了审议。常委会组成人员认为，进一步加强对本市客运市场秩序的规范，对于保障市民安全便捷出行，把上海建设成为社会主义现代化国际大都市，十分必要。同时，常委会组成人员提出了一些修改意见。

　　会后，市人制委员会、常委会法工委召开专题座谈会，听取本市法院系统、律师协会、有关法学专家对规定草案的意见，并就规定草案的审议意见会同市人大内务司法委员会、市人大城建环保委员会、国内十大信誉网赌市交通委、市公安局、市政府法制办进行了研究。市政府相关领导率市政府法制办与常委会法工委就研究意见进行了沟通。常委会法工委还将规定草案征求意见稿及说明印发常委会组成人员听取意见。

　　5月30日，法制委员会召开会议，根据常委会组成人员的审议意见以及其他各方面提出的意见，对规定草案进行了审议。市人大内务司法委员会、市人大城建环保委员会的负责同志列席了会议。现将修改情况和审议结果报告如下：

　　有的委员提出，规定草案对于从事非法客运活动被查获两次以上的车辆设定了没收处罚，有必要对这次加重处罚的理由和依据进一步阐明。有的委员提出，非法客运活动是行为违法，需要考虑过罚相当。也有的委员提出，整治非法客运车辆的关键是执法从严，建议一次违法就应当立即没收。

　　经研究，法制委员会认为，从实际情况看，从事非法客运的车辆有不同的种类和属性，委员们不同的审议意见一定程度上反映了对不同种类和属性的非法客运车辆进行区别处理的要求。在听取对规定草案意见的专题座谈会上，市高级人民法院、一中院和二中院的行政庭、部分律师和行政法专家，也提出应当区分车辆所有人与车辆非法营运人、遵循过罚相当原则等意见。考虑到非法客运是城市管理中的顽疾，并呈现出一定的社会危害性，需要赋予政府职能管理部门没收非法客运车辆这一更强的整治手段。同时鉴于没收是一种剥夺公民财产权利的较重处罚，需要强调有关行政机关应当依法办理。为此，法制委员会建议将规定草案第四条第一款中有关没收非法客运车辆的表述修改为：“对从事非法客运活动再次被查获且存在安全隐患的，依法定程序没收用于从事非法客运活动的车辆。”（草案表决稿第四条第一款）

　　这一修改表述，对规定草案的表述作了三处修改：一是将原来的“被查获两次以上”修改为“再次被查获”。对第一次从事非法客运活动的车辆的查处不作没收处罚，体现了《行政处罚法》规定的行政处罚应当坚持处罚与教育相结合的原则；而将“两次以上”改为“再次”避免了“两次以上”是否包括“两次”的歧义。二是增加“且存在安全隐患”的情节内容表述。这是因为，《行政处罚法》要求实施行政处罚必须与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，有关“且存在安全隐患”的表述参考了交通部“转发国务院法制办关于明确对未取得出租车客运经营许可擅自从事经营活动实施行政处罚法律依据的复函的通知”（交公路发〔2005〕468号）的相关内容。三是将原来的由交通行政管理部门“没收”修改为“依法定程序没收”。增加“依法定程序”这一用词的限制表述，表明了本市地方立法对于“没收”这一重要财产罚的审慎态度，要求执法机关严格按照《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》等国家法律的规定，依法行使行政处罚权。

　　有的委员提出，暂扣、吊销从事非法客运活动的驾驶人的机动车驾驶证，是治理非法客运的利器，其合法性、操作性如何，建议研究。经研究，法制委员会认为，根据我国《行政处罚法》规定，地方性法规可以设定暂扣或者吊销执照的行政处罚，规定草案对从事非法客运活动的驾驶人设定暂扣其机动车驾驶证三个月至六个月的行政处罚，属于地方立法权限。而规定草案中设定的吊销机动车驾驶证的情形，是规定驾驶人有违反《道路交通安全法》等法律规定的行为而应当实施的处罚。因此，规定草案设定的有关暂扣或者吊销机动车驾驶证的处罚符合法律规定。作为执法单位的市公安部门对这一规定没有意见，并表示对于本规定通过后的具体执行工作，将与交通行政管理部门协商办理。

　　有的委员提出，规定草案对于假冒客运出租汽车设定了“没收并处罚款”的处罚，过于严厉。经研究，法制委员会认为，对违法行为的处国内十大信誉网赌罚应当体现过罚相当的原则，“没收”假冒客运出租汽车已经是一种较重的财产罚，是否还需要罚款可以视情况决定，同时可以降低罚款的下限。为此，法制委员会建议将规定草案第五条修改为：“违反本规定第三条规定假冒客运出租汽车的，由交国内十大信誉网赌通行政管理部门没收其车辆和专用营运标识、设施，并可处以一万元以上五万元以下的罚款。”（草案表决稿第五条）

　　有的委员提出，交通行政管理部门作为拍卖主体是否符合上位法规定，建议研究。有的委员提出，对于被扣押车辆的拍卖规定，需要梳理与其他法规的关系。经研究，法制委员会认为，拍卖属于行政强制执国内十大信誉网赌行的方式，《行政强制法》第十三条规定，行政强制执行由法律设定；法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。根据这一规定，作为地方立法，不宜直接规定拍卖这一行政强制方式，应表述为“依法”予以拍卖。另外，根据《行政强制法》第二十七条规定，行政机关采取扣押措施后，应当及时查清事实，在法定期限内作出处理决定。为此，建议将规定草案第六条分两款表述，第一款规定：“交通行政管理部门扣押从事非法客运活动的车辆后，应当依法作出行政处理决定。”第二款规定：“无法查明违法行为人或者违法行为人逾期未接受处理的，交通行政管理部门应当及时发布公告。自公告发布之日起六十日内违法行为人仍无法查明或者仍未接受处理的，交通行政管理部门可以对扣押车辆依法作出拍卖等处理；所得款项按照规定，应当上缴国库或者划入财政专户。”（草案表决稿第六条）

　　有的委员提出，规定草案中的有关文字及表述，可以进一步规范。经研究，本法规的名称为“查处车辆非法客运若干规定”，为了与名称的表述相衔接，法制委员会建议将规定草案第一条中的“制止车辆非法客运行为”修改为“查处车辆非法客运行为”。（草案表决稿第一条）鉴于规定草案第四条第一款中对非法客运车辆的“暂扣”与对驾驶人机动车驾驶证的“暂扣”，是不同性质的行政措施，前者属于行政强制措施，后者属于行政处罚。为此，法制委员会建议依照《行政强制法》的规定，将规定草案第四条第一款、第六条中对非法客运车辆的“暂扣”修改为“扣押”。（草案表决稿第四条第一款、第六条）与此同时，根据立法技术规范的要求，法制委员会建议规定草案第四条、第五条法律责任的表述不再重复前面禁止性规定的内容，并对有关文字作相应修改，这样的条款表述可以更为简洁。（草案表决稿第四条、第五条）

　　此外，在常委会审议时，不少常委会组成人员提出，本市在加强整治非法客运的同时，应当努力满足群众出行需求、解决城市边远地区群众出行难的问题。为此，法制委员会建议市政府及其相关职能部门，在城市建设过程中应当进一步做好公共交通发展规划，积极采取措施提升公共交通服务能力与水平，研究引导、利用社会力量和资源参与公共交通服务的可行性。

　　法制委员会已按上述意见对规定草案作了修改，提出了草案表决稿，建议本次常委会会议审议通过，并建议本规定自2014年8月1日起施行。

　　上海市人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于《上海市查处车辆非法客运若干规定（草案）》研究意见的报告

　　2014年4月22日在上海市第十四届人民代表大会常务委员会第十二次会议上

　　根据常委会主任会议的要求，法制工作委员会对市人民政府提请审议的《上海市查处车辆非法客运若干规定（草案）》（以下简称规定草案）及其说明进行了研究。现将研究意见报告如下：

　　近年来，本市交通执法部门在公安等部门的支持下，依据有关国家法律和本市地方性法规，坚持对非法客运经营行为开展整治，对维护客运市场秩序起到了一定作用，但处罚手段较为单一，整治成效不明显，非法客运呈蔓延态势。为此，有必要通过地方立法赋予执法机关必要的整治手段，从法制层面保障市政府有关职能部门提升整治非法客运的实效。

　　这次市政府提请常委会审议的规定草案，是采用专门立法的形式，设定若干制度，加大对非法客运的整治力度，以期提升整治的实效。法制工作委员会经研究后认为，从节约立法成本、有效利用现有立法资源的角度考虑，在立法形式上，应尽可能采用对现有法规进行修正的方式。为此，法制工作委员会就立法形式与市政府相关部门进行了反复研究。考虑到市政府整治车辆非法客运的范围包括未取得营业性客运证件的汽车、摩托车、三轮车、电力助动车以及假冒客运出租汽车等，涉及本市“出租汽车管理条例”、“公共汽车和电车客运管理条例”、“道路交通管理条例”、“道路运输管理条例”等四部地方性法规，如采用修正形式，仅对其中一部法规进行修正无法实现打击车辆非法客运的目标，而同时修正四部法规，涉及面广、程序又过于复杂，时间上来不及。为此，建议采纳市政府议案所采用的若干规定的立法形式。该若干规定系在已有四部地方性法规相关规定的基础上对查处车辆非法客运作出的特别规定。

　　为提升整治车辆非法客运的实效，规定草案对从事非法客运的驾驶人设定了暂扣、吊销驾驶证的行政处罚、强制措施，对非法客运的车辆设定了没收、暂扣等行政处罚、强制措施。法制工作委员会经研究认为，上述规定涉及多部法律、行政法规及国务院相关规定，本市规定需要与上位法保持衔接。其中，对于从事非法客运活动的驾驶人，设定暂扣驾驶证三个月至六个月的处罚，属于地方立法的权限范围，但仍需要与本市公安交通行政管理部门沟通协商，以确保在该规定通过后这一措施可以得到有效执行。对于被查获两次以上从事非法客运车辆设定的没收处罚，属于创设制度，可否依据国务院有关行政法规复函的内容概括规定，需要进一步研究。

　　《上海市查处车辆非法客运办法(草案)》征询公众意见

　　《上海市查处车辆非法客运若干规定》已由上海市第十四届人民代表大会常务委员会第十三次会议于2014年6月19日通过，现予公布，自2014年8月1日起施行。

　　（2014年6月19日上海市第十四届人民代表大会常务委员会第十三次会议通过）

　　第一条 为了规范本市客运市场秩序，查处车辆非法客运行为，保障乘客安全，根据有关法律和行政法规，结合本市实际，制定本规定。

　　第三条 除客运出租汽车外，禁止对其他汽车喷涂客运出租汽车专用车身颜色、安装客运出租汽车专用营运标识和设施。

　　第四条 对违反本规定第二条第一款规定的，按照法律、行政法规和本市地方性法规的有关规定，由交通行政管理部门扣押从事非法客运活动的车辆并予以处罚；对从事非法客运活动再次被查获且存在安全隐患的，依法定程序没收用于从事非法客运活动的车辆。对从事非法客运活动的驾驶人，由公安交通行政管理部门暂扣其机动车驾驶证三个月至六个月；对有依法应当吊销机动车驾驶证的道路交通安全违法行为的，吊销其机动车驾驶证。

　　违反本规定第二条第二款规定的，由公安交通行政管理部门负责道路检查，收集有关证据后，将案件材料移送交通行政管理部门，由交通行政管理部门处以一千元以上五千元以下的罚款。

　　第五条 违反本规定第三条规定假冒客运出租汽车的，由交通行政管理部门没收其车辆和专用营运标识、设施，并可处以一万元以上五万元以下的罚款。

　　第六条 交通行政管理部门扣押从事非法客运活动的车辆后，应当依法作出行政处理决定。

　　无法查明违法行为人或者违法行为人逾期未接受处理的，交通行政管理部门应当及时发布公告。自公告发布之日起六十日内违法行为人仍无法查明或者仍未接受处理的，交通行政管理部门可以对扣押车辆依法作出拍卖等处理；所得款项按照规定，应当上缴国库或者划入财政专户。

　　上海市人民代表大会法制委员会关于《上海市查处车辆非法客运若干规定（草案）》审议结果的报告

　　2014年6月19日在上海市第十四届人民代表大会常务委员会第十三次会议上

　　市十四届人大常委会第十二次会议对市人民政府关于提请审议《上海市查处车辆非法客运若干规定（草案）》（以下简称规定草案）的议案进行了审议。常委会组成人员认为，进一步加强对本市客运市场秩序的规范，对于保障市民安全便捷出行，把上海建设成为社会主义现代化国际大都市，十分必要。同时，常委会组成人员提出了一些修改意见。

　　会后，市人制委员会、常委会法工委召开专题座谈会，听取本市法院系统、律师协会、有关法学专家对规定草案的意见，并就规定草案的审议意见会同市人大内务司法委员会、市人大城建环保委员会、市交通委、市公安局、市政府法制办进行了研究。市政府相关领导率市政府法制办与常委会法工委就研究意见进行了沟通。常委会法工委还将规定草案征求意见稿及说明印发常委会组成人员听取意见。

　　5月30日，法制委员会召开会议，根据常委会组成人员的审议意见以及其他各方面提出的意见，对规定草案进行了审议。市人大内务司法委员会、市人大城建环保委员会的负责同志列席了会议。现将修改情况和审议结果报告如下：

　　有的委员提出，规定草案对于从事非法客运活动被查获两次以上的车辆设定了没收处罚，有必要对这次加重处罚的理由和依据进一步阐明。有的委员提出，非法客运活动是行为违法，需要考虑过罚相当。也有的委员提出，整治非法客运车辆的关键是执法从严，建议一次违法就应当立即没收。

　　经研究，法制委员会认为，从实际情况看，从事非法客运的车辆有不同的种类和属性，委员们不同的审议意见一定程度上反映了对不同种类和属性的非法客运车辆进行区别处理的要求。在听取对规定草案意见的专题座谈会上，市高级人民法院、一中院和二中院的行政庭、部分律师和行政法专家，也提出应当区分车辆所有人与车辆非法营运人、遵循过罚相当原则等意见。考虑到非法客运是城市管理中的顽疾，并呈现出一定的社会危害性，需要赋予政府职能管理部门没收非法客运车辆这一更强的整治手段。同时鉴于没收是一种剥夺公民财产权利的较重处罚，需要强调有关行政机关应当依法办理。为此，法制委员会建议将规定草案第四条第一款中有关没收非法客运车辆的表述修改为：“对从事非法客运活动再次被查获且存在安全隐患的，依法定程序没收用于从事非法客运活动的车辆。”（草案表决稿第四条第一款）

　　这一修改表述，对规定草案的表述作了三处修改：一是将原来的“被查获两次以上”修改为“再次被查获”。对第一次从事非法客运活动的车辆的查处不作没收处罚，体现了《行政处罚法》规定的行政处罚应当坚持处罚与教育相结合的原则；而将“两次以上”改为“再次”避免了“两次以上”是否包括“两次”的歧义。二是增加“且存在安全隐患”的情节内容表述。这是因为，《行政处罚法》要求实施行政处罚必须与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，有关“且存在安全隐患”的表述参考了交通部“转发国务院法制办关于明确对未取得出租车客运经营许可擅自从事经营活动实施行政处罚法律依据的复函的通知”（交公路发〔2005〕468号）的相关内容。三是将原来的由交通行政管理部门“没收”修改为“依法定程序没收”。增加“依法定程序”这一用词的限制表述，表明了本市地方立法对于“没收”这一重要财产罚的审慎态度，要求执法机关严格按照《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》等国家法律的规定，依法行使行政处罚权。

　　有的委员提出，暂扣、吊销从事非法客运活动的驾驶人的机动车驾驶证，是治理非法客运的利器，其合法性、操作性如何，建议研究。经研究，法制委员会认为，根据我国《行政处罚法》规定，地方性法规可以设定暂扣或者吊销执照的行政处罚，规定草案对从事非法客运活动的驾驶人设定暂扣其机动车驾驶证三个月至六个月的行政处罚，属于地方立法权限。而规定草案中设定的吊销机动车驾驶证的情形，是规定驾驶人有违反《道路交通安全法》等法律规定的行为而应当实施的处罚。因此，规定草案设定的有关暂扣或者吊销机动车驾驶证的处罚符合法律规定。作为执法单位的市公安部门对这一规定没有意见，并表示对于本规定通过后的具体执行工作，将与交通行政管理部门协商办理。

　　有的委员提出，规定草案对于假冒客运出租汽车设定了“没收并处罚款”的处罚，过于严厉。经研究，法制委员会认为，对违法行为的处罚应当体现过罚相当的原则，“没收”假冒客运出租汽车已经是一种较重的财产罚，是否还需要罚款可以视情况决定，同时可以降低罚款的下限。为此，法制委员会建议将规定草案第五条修改为：“违反本规定第三条规定假冒客运出租汽车的，由交通行政管理部门没收其车辆和专用营运标识、设施，并可处以一万元以上五万元以下的罚款。”（草案表决稿第五条）

　　有的委员提出，交通行政管理部门作为拍卖主体是否符合上位法规定，建议研究。有的委员提出，对于被扣押车辆的拍卖规定，需要梳理与其他法规的关系。经研究，法制委员会认为，拍卖属于行政强制执行的方式，《行政强制法》第十三条规定，行政强制执行由法律设定；法律没有规定行政机关强国内十大信誉网赌制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。根据这一规定，作为地方立法，不宜直接规定拍卖这一行政强制方式，应表述为“依法”予以拍卖。另外，根据《行政强制法》第二十七条规定，行政机关采取扣押措施后，应当及时查清事实，在法定期限内作出处理决定。为此，建议将规定草案第六条分两款表述，第一款规定：“交通行政管理部门扣押从事非法客运活动的车辆后，应当依法作出行政处理决定。”第二款规定：“无法查明违法行为人或者违法行为人逾期未接受处理的，交通行政管理部门应当及时发布公告。自公告发布之日起六十日内违法行为人仍无法查明或者仍未接受处理的，交通行政管理部门可以对扣押车辆依法作出拍卖等处理；所得款项按照规定，应当上缴国库或者划入财政专户。”（草案表决稿第六条）

　　有的委员提出，规定草案中的有关文字及表述，可以进一步规范。经研究，本法规的名称为“查处车辆非法客运若干规定”，为了与名称的表述相衔接，法制委员会建议将规定草案第一条中的“制止车辆非法客运行为”修改为“查处车辆非法客运行为”。（草案表决稿第一条）鉴于规定草案第四条第一款中对非法客运车辆的“暂扣”与对驾驶人机动车驾驶证的“暂扣”，是不同性质的行政措施，前者属于行政强制措施，后者属于行政处罚。为此，法制委员会建议依照《行政强制法》的规定，将规定草案第四条第一款、第六条中对非法客运车辆的“暂扣”修改为“扣押”。（草案表决稿第四条第一款、第六条）与此同时，根据立法技术规范的要求，法制委员会建议规定草案第四条、第五条法律责任的表述不再重复前面禁止性规定的内容，并对有关文字作相应修改，这样的条款表述可以更为简洁。（草案表决稿第四条、第五条）

　　此外，在常委会审议时，不少常委会组成人员提出，本市在加强整治非法客运的同时，应当努力满足群众出行需求、解决城市边远地区群众出行难的问题。为此，法制委员会建议市政府及其相关职能部门，在城市建设过程中应当进一步做好公共交通发展规划，积极采取措施提升公共交通服务能力与水平，研究引导、利用社会力量和资源参与公共交通服务的可行性。

　　法制委员会已按上述意见对规定草案作了修改，提出了草案表决稿，建议本次常委会会议审议通过，并建议本规定自2014年8月1日起施行。

　　上海市人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于《上海市查处车辆非法客运若干规定（草案）》研究意见的报告

　　2014年4月22日在上海市第十四届人民代表大会常务委员会第十二次会议上

　　根据常委会主任会议的要求，法制工作委员会对市人民政府提请审议的《上海市查处车辆非法客运若干规定（草案）》（以下简称规定草案）及其说明进行了研究。现将研究意见报告如下：

　　近年来，本市交通执法部门在公安等部门的支持下，依据有关国家法律和本市地方性法规，坚持对非法客运经营行为开展整治，对维护客运市场秩序起到了一定作用，但处罚手段较为单一，整治成效不明显，非法客运呈蔓延态势。为此，有必要通过地方立法赋予执法机关必要的整治手段，从法制层面保障市政府有关职能部门提升整治非法客运的实效。

　　这次市政府提请常委会审议的规定草案，是采用专门立法的形式，设定若干制度，加大对非法客运的整治力度，以期提升整治的实效。法制工作委员会经研究后认为，从节约立法成本、有效利用现有立法资源的角度考虑，在立法形式上，应尽可能采用对现有法规进行修正的方式。为此，法制工作委员会就立法形式与市政府相关部门进行了反复研究。考虑到市政府整治车辆非法客运的范围包括未取得营业性客运证件的汽车、摩托车、三轮车、电力助动车以及假冒客运出租汽车等，涉及本市“出租汽车管理条例”、“公共汽车和电车客运管理条例”、“道路交通管理条例”、“道路运输管理条例”等四部地方性法规，如采用修正形式，仅对其中一部法规进行修正无法实现打击车辆非法客运的目标，而同时修正四部法规，涉及面广、程序又过于复杂，时间上来不及。为此，建议采纳市政府议案所采用的若干规定的立法形式。该若干规定系在已有四部地方性法规相关规定的基础上对查处车辆非法客运作出的特别规定。

　　为提升整治车辆非法客运的实效，规定草案对从事非法客运的驾驶人设定了暂扣、吊销驾驶证的行政处罚、强制措施，对非法客运的车辆设定了没收、暂扣等行政处罚、强制措施。法制工作委员会经研究认为，上述规定涉及多部法律、行政法规及国务院相关规定，本市规定需要与上位法保持衔接。其中，对于从事非法客运活动的驾驶人，设定暂扣驾驶证三个月至六个月的处罚，属于地方立法的权限范围，但仍需要与本市公安交通行政管理部门沟通协商，以确保在该规定通过后这一措施可以得到有效执行。对于被查获两次以上从事非法客运车辆设定的没收处罚，属于创设制度，可否依据国务院有关行政法规复函的内容概括规定，需要进一步研究。